Il compromesso della pace: la ratifica della Carta delle Nazioni Unite

Dopo l'entrata in guerra degli Stati Uniti, l’1 gennaio 1942, ventisei nazioni firmarono questa dichiarazione, affermando il loro impegno nei confronti dei principi della Carta Atlantica e riferendosi a se stessi per la prima volta col nome “Nazioni Unite”. Curiosa la storia di come si giunse a questa dizione. Il termine venne proposto da Roosevelt privatamente a Churchill e risulta che il presidente americano, desideroso di comunicare quanto prima questa sua idea al primo ministro inglese, fece irruzione nella camera da letto dove Churchill era ospitato alla Casa Bianca, trovandolo intento a farsi un bagno. 

La procedura che prevedeva la firma da parte dei “Quattro Grandi” (Stati Uniti, Regno Unito, Unione Sovietica, Cina) stabilì un precedente per il dominio delle grandi potenze sullo scacchiere globale che sarebbe perdurato per tutto i lavori di stesura della Carta.

All'interno del gabinetto degli Stati Uniti, iniziò un'intensa attività di pianificazione sotto la guida di un comitato consultivo sulla politica estera del dopoguerra, istituito dal segretario di Stato Cordell Hull. I primi lavori produssero una bozza preliminare per un'ONU provvisoria, fortemente influenzata dal progetto della Società delle Nazioni. Una figura chiave, Leo Pasvolsky, un vecchio wilsoniano con una preferenza per un’ONU fortemente centralizzata, divenne la “mente intellettuale dietro le quinte” e fu determinante nella stesura della bozza. Nell’agosto 1943 emersero due iniziali proposte su come realizzare questa nuova organizzazione internazionale: da un lato, le sottocommissioni non economiche, ancora sotto la direzione del sottosegretario Welles, svilupparono il primo piano ragionevolmente completo per un'istituzione postbellica, noto come “Progetto di costituzione di un'organizzazione internazionale”, nonché proposte correlate per un accordo tra le quattro potenze e un'organizzazione di transizione; dall’altra, sotto la direzione di Pasvolsky, fu prodotta una bozza nota come “Carta dello Staff”, che conteneva caratteristiche familiari come un Consiglio di Sicurezza, un'Assemblea Generale e un Segretariato.

La filosofia di fondo promossa dal presidente Roosevelt prevedeva l’esistenza di “quattro poliziotti” (Stati Uniti, Regno Unito, Unione Sovietica, Cina) che agivano come forze regolatrici dell'ordine globale. Questo concetto, introdotto con l’intento di compiacere le richieste di Stalin, dava priorità all'unità e all'autorità delle grandi potenze come fondamento della sicurezza postbellica. Nell’ottobre 1943, a Mosca, venne emanata la “Dichiarazione delle quattro nazioni sulla sicurezza generale”, attraverso cui veniva formalmente approvata la creazione di una “organizzazione internazionale generale”. Questo fu un passo decisivo per garantire l'impegno sovietico, che venne discusso alla conferenza di Teheran, dove Roosevelt convinse Stalin a sostenere un'organizzazione centralizzata e globale piuttosto che una basata su regioni, che Churchill e inizialmente Stalin avevano preferito.

La conferenza di Dumbarton Oaks (agosto-ottobre 1944) fu la fase cruciale in cui i Quattro Grandi elaborarono un progetto concreto per la Carta. Le “Proposte provvisorie per un'organizzazione internazionale generale” del governo degli Stati Uniti, redatte in gran parte sotto la supervisione di Pasvolsky e approvate da Roosevelt nel febbraio 1944, divennero la base principale delle discussioni. I delegati concordarono rapidamente sulla struttura generale: un'Assemblea Generale, un Consiglio di Sicurezza, una Corte Internazionale di Giustizia e un Segretariato. Vi era anche consenso sul fatto che il Consiglio di Sicurezza dovesse avere la responsabilità primaria della pace e della sicurezza ed essere dotato di poteri esecutivi, compreso quello di ricorrere alle forze armate.

La conferenza attraversò una situazione di stallo su diverse questioni chiave: infatti, mentre tutti i membri permanenti concordavano sul loro diritto di veto, l'Unione Sovietica insisteva che tale diritto dovesse essere assoluto, anche nei casi in cui un membro permanente fosse parte in causa in una controversia. Gli Stati Uniti e il Regno Unito sostenevano che una parte in causa in una controversia dovesse astenersi dal voto durante la fase di risoluzione pacifica. Sempre l’Unione Sovietica chiese, inoltre, che tutte e sedici le repubbliche costituenti fossero ammesse come membri originari. Questo tentativo di destabilizzazione delle discussioni diplomatiche in corso fino a quel momento fu accolto con ferma opposizione da parte degli Stati Uniti e del Regno Unito. Infine, a causa della forte opposizione dell'esercito statunitense (riguardo alle isole del Pacifico) e britannico (riguardo alle loro colonie), la questione del sistema di amministrazione fiduciaria fu rinviata.

La conferenza si concluse con la pubblicazione delle “Proposte di Dumbarton Oaks”, un progetto incompleto che servì da base per i negoziati finali a San Francisco.

A Yalta, Roosevelt, Churchill e Stalin risolsero le critiche situazioni di stallo di Dumbarton Oaks, rendendo possibile la Conferenza di San Francisco. Sul tema centrale del veto, fu accettata la formula americana, che Roosevelt aveva presentato personalmente a Stalin. Essa consentiva ai membri permanenti di porre il veto sulle azioni esecutive, ma non sulle questioni procedurali, e imponeva loro di astenersi dal voto durante la risoluzione pacifica delle controversie di cui erano parte. Alla stesso modo, sul tema dell’adesione di tutte le repubbliche socialiste sorelle, venne raggiunto un compromesso in base al quale Roosevelt e Churchill accettarono di sostenere l'ammissione di due repubbliche sovietiche, la Bielorussia e l'Ucraina, come membri originari della progettata organizzazione.

Una volta risolti questi problemi, i leader concordarono formalmente di convocare una conferenza di tutte le Nazioni Unite a San Francisco il 25 aprile 1945 per negoziare la Carta definitiva sulla base delle proposte di Dumbarton Oaks e degli accordi di Yalta.

Questa fu la fase finale e culminante in cui cinquanta nazioni riunitesi discussero, modificarono e infine approvarono la Carta delle Nazioni Unite. La conferenza rappresentò sin da subito un'impresa titanica, meticolosamente orchestrata dal Dipartimento di Stato americano. Fu organizzata in quattro commissioni e dodici comitati tecnici, ciascuno responsabile della stesura di una sezione specifica della Carta. Le proposte di Dumbarton Oaks fungevano da ordine del giorno ufficiale, il che significava che per modificarle era necessaria una maggioranza dei due terzi, dando così alle potenze promotrici un vantaggio significativo.

Nonostante il vantaggio dei promotori, la conferenza non rappresentò una semplice formalità. Come documentato da Stephen C. Schlesinger, furono presentati centinaia di emendamenti e la Carta finale fu “notevolmente liberalizzata” rispetto al testo originale di Dumbarton Oaks. Il feldmaresciallo Jan Smuts del Sudafrica propose e redasse un preambolo appassionato che iniziava con “Noi, popoli delle Nazioni Unite”, che fu adottato per dare alla Carta una base morale e ispiratrice.

I poteri dell'Assemblea Generale furono ampliati rispetto ai piani originali, concedendole il diritto di discutere “qualsiasi questione o argomento che rientri nell'ambito della presente Carta” (articolo 10). Si trattò di una vittoria conquistata a fatica dagli Stati più piccoli, guidati dall'australiano Herbert Evatt, che rischiavano altrimenti di vedersi marginalizzati all’interno delle Nazioni Unite.

Sotto la pressione di gruppi di consulenti e di varie delegazioni, nel testo finale furono inseriti i termini “diritti umani”, “giustizia”, ‘istruzione’ e “piena occupazione”. Gli Stati latinoamericani ottennero l'inserimento dell'articolo 51, che sanciva il “diritto intrinseco di autodifesa individuale o collettiva”, preservando l'autonomia degli accordi di sicurezza regionali come l'Atto di Chapultepec. Dopo due mesi di ardui negoziati, la Carta definitiva fu approvata all'unanimità il 25 giugno 1945. Il presidente Truman tenne il discorso di chiusura e la cerimonia di firma ebbe luogo il giorno successivo. La Carta entrò ufficialmente in vigore il 24 ottobre 1945, dopo essere stata ratificata dai cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza e dalla maggioranza degli altri firmatari. Il Senato degli Stati Uniti, non volendo più ripetere gli errori commessi nella battaglia della Società delle Nazioni, la ratificò rapidamente con un voto schiacciante di 89 a 2.

Tra i principi e la realtà della Carta delle Nazioni Unite

La tensione tra i principi ispiratori e il risultato effettivo dello sviluppo della Carta erano incentrati principalmente sul conflitto tra gli ideali di uguaglianza sovrana e giustizia universale e la necessità pragmatica di soddisfare le esigenze di sicurezza delle grandi potenze, con la conseguente formalizzazione del loro dominio attraverso la struttura di voto, i limiti giurisdizionali e la gestione sfumata delle questioni coloniali.

La divergenza più significativa tra principio e risultato risiedeva nel meccanismo del Consiglio di Sicurezza, dove l'ideale della sicurezza collettiva era soggetto alla realtà dell'unanimità delle grandi potenze. C'era un accordo fondamentale sul fatto che le quattro grandi potenze (in seguito cinque, contando la Francia) dovessero godere dello status di membro permanente e del diritto di impedire qualsiasi decisione per loro inaccettabile, poiché sarebbero state responsabili della fornitura delle truppe necessarie per l'applicazione. La controversia principale riguardava l'applicazione del veto quando un membro permanente era esso stesso parte in causa.

Gli Stati Uniti e il Regno Unito ritenevano inizialmente che un membro permanente, se parte in causa, non dovesse poter votare e quindi non potesse porre il veto alle risoluzioni relative alla risoluzione pacifica. Questo compromesso era politicamente necessario affinché la delegazione degli Stati Uniti ottenesse la ratifica del Senato e soddisfacesse l'opinione pubblica interna, evitando le insidie incontrate da Wilson.

L'Unione Sovietica era irremovibile sul fatto che una grande potenza dovesse poter impedire qualsiasi azione del Consiglio, comprese le misure di risoluzione pacifica, quando era coinvolta in una controversia. La posizione sovietica “non prevedeva alcuna deroga al principio dell'unanimità delle grandi potenze”.

La formula concordata a Yalta consentiva alle grandi potenze di porre il veto sulle decisioni di applicazione, ma imponeva loro di astenersi dal voto sulle decisioni relative alla risoluzione pacifica delle controversie quando erano parti in causa. Questo compromesso garantiva all'URSS la possibilità di porre il veto su qualsiasi azione del Consiglio che la riguardasse. La struttura finale richiedeva l'unanimità delle cinque grandi potenze su “tutte le altre questioni” (questioni sostanziali, comprese l'applicazione delle sanzioni e le indagini), ma non sulle “questioni procedurali”. Le cinque grandi potenze insistevano sul fatto che le decisioni e le azioni preliminari “potevano avere conseguenze politiche importanti e persino innescare una serie di eventi” che avrebbero portato all'applicazione delle sanzioni, richiedendo quindi il veto.

La concessione cruciale ottenuta da Stettinius era che il veto non si sarebbe applicato al diritto di discutere una controversia a livello di Consiglio, una questione procedurale. Truman accettò questa disposizione in modo che le nazioni potessero aggirare il Consiglio di Sicurezza se una grande potenza avesse usato il veto per impedire un'azione.

La struttura di voto risultante, che conferiva ai membri permanenti “un veto assoluto su tutte le questioni che comportavano l'uso della forza”, era considerata da molti Stati minori come una violazione del principio di equità e giustizia. Guidati dal ministro degli Esteri australiano Herbert Evatt, molti delegati sostennero con forza che il veto non doveva applicarsi alle risoluzioni che proponevano procedure di risoluzione pacifica, anche quando una grande potenza non era parte in causa. Questo tentativo di introdurre maggiore giustizia e flessibilità fallì.

Di fronte alla resistenza organizzata e a un questionario di 23 domande approfondite da parte delle nazioni più piccole, le grandi potenze serrarono i ranghi. Il senatore Connally illustrò in modo drammatico l'assoluta necessità del veto strappando la bozza della Carta, avvertendo i delegati che la scelta era “tra questa Carta e nessuna Carta”. Le cinque grandi potenze rimasero ferme sulla posizione di mantenere il potere di veto sugli emendamenti alla Carta, assicurandosi che il loro status speciale non potesse essere modificato senza il loro consenso. Evatt sostenne che ciò rendeva il diritto di veto mantenibile “a tempo indeterminato”, rendendo difficile la ratifica per alcuni paesi. La Carta abbracciava l'alto principio secondo cui la pace doveva basarsi sulla giustizia e sul diritto internazionale, ma allo stesso tempo stabiliva limiti rigorosi all'autorità dell'Organizzazione di intervenire negli affari interni dei propri membri. L'ideale ispiratore di un'organizzazione mondiale con l'autorità di affrontare i problemi globali fu temperato dal risultato, che dava priorità alla sovranità nazionale. Il Patto della Società delle Nazioni aveva escluso le questioni “che, secondo il diritto internazionale, sono di esclusiva competenza interna di un membro”. 

La delegazione statunitense, con l'obiettivo di proteggere la sovranità americana (in particolare per quanto riguardava questioni come le relazioni razziali), propose con successo una riserva più ampia e vaga nell'articolo 2(7):

• venne adottato il termine “essenzialmente” invece di “esclusivamente”, riconoscendo che le questioni “di esclusiva competenza interna erano in costante contrazione”.
• venne omesso il riferimento al “diritto internazionale” come criterio di definizione.

Omettendo il “diritto internazionale”, il risultato finale ha fatto sì che ogni paese diventasse l'unico giudice di ciò che costituisce la sovranità interna. Ciò è stato considerato una necessità politica dalla delegazione statunitense. La regola di non intervento si applicava in tutta la Carta, ma, cosa fondamentale, questo principio non pregiudicava l'applicazione delle misure di applicazione di cui al capitolo VIII, sezione B. Tuttavia, le grandi potenze hanno mantenuto il diritto di veto su queste misure di applicazione, il che significa che potevano garantire ai propri legislatori che questi drastici poteri di intervento non sarebbero mai stati utilizzati contro di loro.

L'ideale di fondare il nuovo ordine sul diritto e sulla giustizia incontrò la resistenza delle grandi potenze, determinate a mantenere la flessibilità:

1. Sebbene molti delegati fossero favorevoli a conferire alla Corte internazionale di giustizia (CIG) la giurisdizione obbligatoria per risolvere le controversie legali, questa proposta fu respinta. I delegati temevano che insistere sulla giurisdizione obbligatoria “avrebbe solo compromesso la possibilità di ottenere un accordo generale sullo Statuto della Corte e sulla Carta stessa”. La clausola facoltativa fu mantenuta.
2. Molti Stati più piccoli, in particolare i paesi dell'America Latina, desideravano che la ICJ fosse l'organo designato a determinare se una questione rientrasse nella giurisdizione nazionale. Questa mozione non riuscì a ottenere la maggioranza dei due terzi necessaria, nonostante avesse ottenuto la maggioranza semplice.

La Carta si ispirava al principio dell'autodeterminazione, ma le disposizioni che ne derivarono riflettevano un compromesso deliberato tra l'idealismo anticolonialista degli Stati Uniti e la conservazione degli imperi europei. La dichiarazione relativa ai territori non autonomi (capitolo XI), applicabile a tutte le colonie esistenti, impegnava gli Stati amministratori a perseguire l'obiettivo dello sviluppo dell'autogoverno. È fondamentale sottolineare che la Dichiarazione non includeva l'indipendenza come obiettivo universale. Le potenze coloniali britannica e francese, sostenute dagli Stati Uniti, resistettero alle richieste dell'URSS, della Cina e degli Stati più piccoli di inserire qui il termine “indipendenza”.

Le potenze coloniali sostenevano che rendere l'indipendenza un obiettivo universale sarebbe stato irrealistico e pregiudizievole per la pace e la sicurezza, e affermavano che non era nei pensieri o nei desideri della maggioranza dei popoli coloniali. In tale ottica, i membri amministratori accettarono come sacro incarico l'obbligo di promuovere il massimo benessere e progresso (politico, economico, sociale ed educativo) degli abitanti - un linguaggio che di certo richiama il messaggio del white men burden nei confronti dei selvaggi. Inoltre, il testo finale non faceva riferimento, nemmeno in via alternativa, all'obiettivo dell'indipendenza. Il delegato britannico sostenne che includere l'indipendenza come obiettivo universale della politica coloniale sarebbe stato “irrealistico e pregiudizievole per la pace e la sicurezza”.

Il sistema di amministrazione fiduciaria internazionale (capitolo XII), applicabile solo ai territori sotto mandato, ai territori che vengono tolti agli Stati nemici - l’espressione «Stato nemico» si riferisce ad ogni Stato che durante la seconda guerra mondiale sia stato nemico di uno dei firmatari della Carta - come conseguenza della seconda guerra mondiale e a quelli che si erano sottomessi volontariamente, fissava degli gli obiettivi che includevano esplicitamente lo sviluppo verso “l'autogoverno o l'indipendenza, a seconda dei casi”. Questa formulazione era un compromesso ottenuto dagli Stati Uniti, che consentiva l'accettazione anglo-francese sottolineando la necessaria “opportunità” perché si potesse considerare l’opzione dell’autodeterminazione. Bisogna poi ricordare che solo 20 milioni di persone abitavano i territori sotto amministrazione fiduciaria, rispetto alle centinaia di milioni che si trovavano nelle altre colonie. Le potenze coloniali erano riluttanti a sottoporre i loro imperi d'oltremare esistenti a questo sistema più rigoroso.

Durante la Conferenza di San Francisco, gli interessi delle potenze amministrative determinarono in larga misura la portata e la formulazione delle disposizioni relative ai territori dipendenti, assicurando che i nuovi imperi coloniali non fossero smantellati dalla nuova organizzazione. Le principali potenze coloniali, tra cui Gran Bretagna, Francia e Paesi Bassi, inizialmente sostenute dagli Stati Uniti, resistettero con successo alle richieste di rendere l'indipendenza un obiettivo universale per tutti i possedimenti coloniali.

La Carta non richiedeva lo scioglimento degli imperi d'oltremare britannico, francese, olandese, belga o portoghese. Fondamentalmente, le potenze amministrative “non avevano alcuna intenzione” di sottoporre i loro vasti imperi d'oltremare esistenti al più rigoroso sistema di amministrazione fiduciaria.

La continuità del controllo coloniale fu garantita dalla politica pragmatica delle grandi potenze. In primis, sebbene leader americani come il presidente Roosevelt fossero forti sostenitori dell'autodeterminazione e sperassero di smantellare gli imperi europei, la politica cambiò. Hull osservò che un cambiamento pacifico richiedeva il consenso delle madri patrie. La resistenza del primo ministro britannico Winston Churchill, che affermò esplicitamente che la clausola di autodeterminazione della Carta Atlantica non si applicava all'Impero britannico, alla fine portò Roosevelt ad abbandonare la questione.

La retorica anticolonialista americana si affievolì con la fine della guerra e divenne evidente l'importanza di “buone relazioni transatlantiche” con le principali potenze europee. Gli Stati Uniti cercarono di assicurarsi il controllo sulle isole del Pacifico sottratte al Giappone, riuscendo a ottenere la possibilità di escludere dalla supervisione le aree “nell'interesse della pace e della sicurezza internazionale” (aree strategiche). La marina americana si rese conto che avere alcune basi nel Pacifico poteva essere utile, portando all'archiviazione delle bozze di indipendenza redatte durante la guerra.

Figure influenti nella stesura della bozza, come il feldmaresciallo Jan Smuts del Sudafrica, abbracciarono apertamente l'idea di prolungare il controllo imperiale europeo, considerando l'Impero britannico come un modello per l'ordine internazionale. Smuts riteneva che la Carta delle Nazioni Unite fosse compatibile con la continuazione dell'Impero britannico, sotto la cui egida avrebbe potuto continuare l'“opera civilizzatrice” del dominio bianco.

In conclusione, la continuità coloniale prevalse in gran parte nella fase immediata di redazione, limitando la portata giuridica dell'“indipendenza”, ma i principi di autodeterminazione sanciti dalla Carta finirono per fornire lo slancio necessario al crollo della continuità coloniale poco tempo dopo.