Crisi Cambogia-Thailandia: cos’è l’ASEAN? Che ruolo ha nelle crisi regionali?

Quello che avete appena letto è un estratto della conversazione telefonica avvenuta privatamente e poi trapelata tre giorni dopo tra la prima ministra tailandese Paetongtarn Shinawatra all’epoca dei fatti e l’ex primo ministro cambogiano Hun Sen (ancora molto influente in Cambogia), bypassando i canali ufficiali. La chiamata era inerente a un precedente scontro armato al confine, nella zona degli altopiani contesi di Chong Bok, adiacenti all'area fortemente simbolica del tempio di Preah Vihear. 

Il tono deferente con cui Paetongtarn si è rivolta a Hun Sen ha fatto infuriare i vertici thailandesi e ha sconvolto l’opinione pubblica regionale, rivelando anche la natura profondamente personale, informale e gerarchica con cui vengono spesso gestite le relazioni tra gli Stati membri dell’ASEAN. In un contesto dove il dialogo multilaterale dovrebbe essere la regola, le trattative si riducono a suppliche tra “nipoti” e “zii”, e la cThailandia scopre pericolosamente il fianco alle critiche della propria opinione pubblica mettendo a repentaglio la stabilità delle forze governative.

“Non ho ancora visto manifestanti per le strade ma l’attuale situazione monopolizza i notiziari, chiunque è inondato di news sulla home dei propri social network, e ci sono molte discussioni nelle sezioni commenti, molte delle quali pongono un’enfasi sui diritti che avrebbe Cambogia nel controllo sul confine con la Thailandia. Ho sentito persone parlarne oggi sull’autobus, parlano molto di ciò che sta succedendo. [...] 

Così parla Sithai Mon, una volontaria della ONG “Cambodian Youth Action” di Phnom Penh, che descrive la situazione agli albori delle tensioni tra i due Paesi. 

[...] I prodotti thailandesi sono diventati difficili da trovare nei negozi, la gente si lamenta e alcuni, come una mia amica con il suo bambino, fanno fatica a trovare alternative.”

Questo scenario, che si è aggravato con gli scontri armati che hanno visto soldati cambogiani e thailandesi spararsi al confine (e decine di morti e feriti), ha fatto emergere tutti i limiti dell’ASEAN. Per fortuna, attualmente, si è raggiunto un cessate il fuoco.

Tuttavia i dubbi permangono: può davvero questa organizzazione garantire la stabilità regionale se le sue fondamenta sono ancora così permeabili a rapporti di forza bilaterali e informali? E può l'organizzazione aiutare nella distensione dei rapporti tra i propri membri?

Per rispondere, innanzitutto bisogna comprendere cos’è l’ASEAN e come funziona.

Cos’è l’ASEAN?

Nata nel 1967, in un’epoca segnata da profondi cambiamenti geopolitici, la Association of South-East Asian Nations, oggi è un’organizzazione molto importante nel complesso mosaico asiatico. Ne fanno parte dieci nazioni del Sud-est del continente – Brunei, Cambogia, Filippine, Indonesia, Laos, Malaysia (colloquialmente anche detta “Malesia”), Myanmar, Singapore, Thailandia e Vietnam – e affonda le sue radici in un contesto storico caratterizzato dal processo di decolonizzazione e dalle crescenti tensioni della Guerra Fredda.

L’iniziativa per la nascita dell’Associazione fu promossa dai ministri degli esteri di cinque Paesi (chiamati gli "ASEAN Five”): Indonesia, Malaysia , Filippine, Singapore e Thailandia. L’8 agosto 1967, nella capitale thailandese, Adam Malik per l’Indonesia, Narciso R. Ramos per le Filippine, Tun Abdul Razak per la Malaysia, S. Rajaratnam per Singapore, e Thanat Khoman per la Thailandia siglarono la Dichiarazione di Bangkok, sancendo ufficialmente la creazione dell’ASEAN.

Secondo quanto stabilito nella Dichiarazione fondativa, l’ASEAN si prefiggeva una serie di obiettivi ambiziosi, tra cui l’accelerazione dello sviluppo economico, sociale e culturale della regione. Tra le priorità poi vi erano anche la promozione della pace regionale, la collaborazione su questioni di interesse condiviso e l’impulso agli studi sul Sud-est asiatico, il tutto mantenendo anche una stretta cooperazione con le organizzazioni internazionali già esistenti. Inizialmente, l’architettura dell’organizzazione si presentava come piuttosto informale, fondandosi principalmente sul dialogo e sulla cooperazione volontaria tra i suoi membri.

Il contesto storico della nascita dell’ASEAN: Decolonizzazione e Guerra fredda

Negli anni '60, il panorama del Sud-est asiatico era in piena trasformazione: alcuni paesi avevano già ottenuto l'indipendenza dalle potenze coloniali, mentre altri stavano muovendo i primi passi verso l'autonomia, e il tutto avveniva in un sistema internazionale inserito nel contesto della Guerra Fredda.

Per i futuri membri fondatori dell'ASEAN, il percorso verso l'indipendenza fu diversificato. L'Indonesia, forte della sua recente lotta per la propria, di indipendenza, aspirava a consolidare la propria posizione regionale. La Malaysia, avendo ottenuto pacificamente l'autonomia dal Regno Unito come “Federazione di Malaya”, si trovava nella fase di costruzione della propria identità sovrana. Le Filippine, con una storia segnata prima dalla colonizzazione spagnola dal 15 fino al 1901 e poi dall'influenza statunitense, cercavano di definire il proprio ruolo nel nuovo scenario internazionale. Singapore, precedentemente parte della Federazione di Malaya, ottenne l'indipendenza nel 1965, presentandosi come una realtà urbana dinamica in cerca di sicurezza e opportunità economiche in una regione incerta. La Thailandia costituisce invece un caso sui generis in quanto non aveva subito una formale colonizzazione da parte di potenze europee, avendo mantenuto così una sua distintiva traiettoria storica. Fu in questo complesso scenario che maturò tra alcuni paesi del Sud-est asiatico la consapevolezza della necessità di creare un proprio spazio di autonomia. “Nei paesi del Sud-est asiatico si guardava con attenzione ai movimenti comunisti, come il PKI in Indonesia, all'epoca molto forte e in espansione. La creazione dell'ASEAN fu anche una risposta alla logica dei blocchi contrapposti: si voleva affermare di non si stare né con l'URSS né con l'America. Infatti, la parola d’ordine dell'ASEAN era "sovranità", afferma Iannone. L'istituzione dell'ASEAN nel 1967 rappresentò una risposta a questo bisogno di stabilità regionale e cooperazione interstatale, fondata sul rispetto della sovranità nazionale e sul principio di non interferenza. Come è stato osservato, l'ASEAN nacque con l'obiettivo primario di promuovere la cooperazione politica ed economica tra i suoi membri.

Risolvere i problemi alla “ASEAN Way”

Come funziona il forum regionale di questa organizzazione? Al suo fondamento risiede un principio cardine, quasi un dogma inviolabile: la non interferenza negli affari interni dei suoi stati membri.

Questa norma, profondamente radicata nella volontà di preservare la sovranità nazionale faticosamente riconquistata dopo i processi di decolonizzazione, è il pilastro su cui si erge la cosiddetta "ASEAN Way", un approccio distintivo e peculiare alla risoluzione dei problemi che privilegia il dialogo paziente, la ricerca del consenso e un profondo rispetto per le specificità culturali di una regione particolarmente eterogenea.

Questo approccio riflette una marcata riluttanza verso forme di integrazione sovranazionale più stringenti. L'ASEAN “è percepita primariamente come una piattaforma di cooperazione economica e di stabilità regionale, quest'ultima intesa in primo luogo come assenza di conflitti aperti tra i suoi membri. "L'ASEAN non nasce come un concetto di creazione di un'azione unitaria tra i paesi" ha chiarito Iannone. Questa impostazione si traduce in una struttura decisionale che opera prevalentemente per consenso, dove la sovranità di ciascun membro rimane un baluardo inalienabile. La specificità politica ed economica intrinseca ai dieci stati membri rappresenta una sfida strutturale non trascurabile a una maggiore integrazione. Come osserva Iannone, lo sviluppo economico ha seguito traiettorie distinte tra i membri, accentuando ulteriormente le distanze. 

Si parla per questo di ASEAN “a due velocità”: Le disparità politiche ed economiche tra i membri dell'ASEAN sono significative. Politicamente, in seno all'organizzazione vi è una varietà di regimi: da sistemi monopartitici (come Singapore) a democrazie più o meno consolidate (Indonesia, Timor Leste, Filippine), fino a regimi militari (Myanmar), dunque si tratta di un modello di integrazione ben diverso da quello, per esempio, europeo, che impone come requisiti di partecipazione ai suoi partecipanti dei principi minimi condivisi come, appunto, un regime democratico.

Il divario economico è altrettanto marcato, con paesi come Singapore che rappresentano economie avanzate, mentre altri, come Laos, Cambogia e Myanmar, si trovano a livelli di sviluppo significativamente inferiori. “Lo sviluppo economico è proceduto a velocità diverse tra i membri, con alcune nazioni che hanno compiuto progressi più rapidi grazie a politiche mirate come ad esempio le politiche di  Mahathir in Malaysia tra gli anni ‘80 e ‘90.” afferma Iannone.

L'introduzione nel 2008 della Carta dell'ASEAN ha rappresentato un tentativo di infondere maggiore formalità e struttura all'organizzazione. Tuttavia, il principio di non interferenza continua a rappresentare un limite significativo alla sua capacità di fornire risposte unitarie ed efficaci a crisi interne e a violazioni dei diritti umani.

La protratta crisi in Myanmar, con i "cinque punti" concordati nel 2021 rimasti in gran parte lettera morta, è spesso citata come un esempio emblematico di questa debolezza strutturale. "L'ASEAN è rimasta negli anni '80, non si è evoluta" ha commentato Iannone.  Nonostante l'esistenza di meccanismi di cooperazione in svariati settori, come la Commissione per i diritti umani dell'ASEAN, questi organismi spesso mancano di un reale potere coercitivo.

L'evoluzione dell'identità ASEAN

Bisogna considerare che, nell’ASEAN, non esiste come per l’Europa l'idea di un’identità sovranazionale o di un sentimento di "cittadinanza ASEAN". L'ASEAN è percepita principalmente come un forum per la cooperazione economica e per la stabilità regionale, intesa soprattutto come assenza di conflitti tra gli stati membri, piuttosto che come un'entità politica coesa.

Questa eterogeneità nelle alleanze e negli orientamenti politici ed economici rende complessa la definizione di una posizione unitaria dell'ASEAN su questioni globali e regionali. “L'adesione di alcuni membri a blocchi come i BRICS potrebbe ulteriormente erodere la neutralità dell'ASEAN” afferma Iannone, e “influenzare le sue relazioni con altre potenze, come gli Stati Uniti”.

Percezione e Identità dell'ASEAN

A livello popolare, in nazioni come l'Indonesia, la conoscenza e il senso di appartenenza all'ASEAN sembrano limitati. “Molti cittadini potrebbero non essere pienamente consapevoli del ruolo e delle attività dell'ASEAN” afferma Iannone, che vive in Indonesia dal 2016, e che vi insegna come docente dal 2023. Al contrario, a livello politico ed economico, l'ASEAN è riconosciuta e utilizzata come piattaforma di cooperazione e dialogo.

“Alcuni paesi membri, come l'Indonesia, rifiutano la definizione di "potenza media" (middle power) nel contesto internazionale, preferendo considerarsi potenze sovrane con propri interessi e capacità di azione. Questa auto-percezione riflette la forte enfasi sulla sovranità nazionale che permea l'approccio dell'ASEAN alla cooperazione regionale.” afferma Iannone.

L’incapacità di fronteggiare efficacemente le crisi

La mancanza di una forte identità sovranazionale e di meccanismi decisionali vincolanti limita la capacità dell'ASEAN di agire in modo unitario e incisivo sulla scena regionale e globale. “Sono scettico sulla possibilità di un cambiamento strutturale significativo nell'ASEAN, data la sua radicata enfasi sulla sovranità nazionale e la riluttanza a un'integrazione più profonda” afferma Iannone.

L’episodio tra Thailandia e Cambogia è emblematico di come l’ASEAN manchi di una chiara architettura di risposta alle crisi diplomatiche tra Paesi membri, ed evidenzia tutti i limiti della “ASEAN Way”, che enfatizza proprio questo tipo di approccio costituito da informalità ed interventi diplomatici ad hoc.

La mancanza di una chiarezza procedurale è costata la vita a diverse decine di soldati cambogiani e thailandesi, oltre ad aver contribuito all’intensificarsi delle tensioni, e rischia di produrre in futuro dei risultati analoghi se non verrà implementata. I rischi non derivano dal rapporto personale in sé, che rimane uno strumento diplomatico valido e spesso efficace, ma dall'informalità priva di norme e garanzie condivise tra i membri ASEAN. Nella fattispecie della Cambogia, ad esempio, un altro potenziale elemento destabilizzante sono i suoi crescenti legami con la Cina soprattutto in ambito di cooperazione infrastrutturale e di difesa, che di certo non rassicurano gli altri membri ASEAN riguardo la non interferenza di attori esterni.

Finora i meccanismi ASEAN non hanno nemmeno impedito le crisi in aree in cui è coinvolto un paese non membro. I colloqui ASEAN-Cina per formulare un Codice di Condotta nel Mar Cinese Meridionale (in discussione da oltre 20 anni) ne sono un eminente esempio, i negoziati si sono infatti svolti per due decenni senza un risultato finale soddisfacente per tutti. 

L'analista Vu Lam del Think Tank Lowy Institute suggerisce tre passi concreti per avviare questo processo: in primo luogo, l'ASEAN dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a documentare gli incontri informali di alto livello all'interno dei protocolli diplomatici esistenti. In secondo luogo, potrebbe promuovere intese condivise sull'uso di attori non esecutivi nel dialogo di politica estera. Infine, potrebbe autorizzare il Presidente dell'ASEAN o la Troika a consigliare o ammonire i membri quando la pratica diplomatica minaccia la stabilità regionale.